Die Zustände im LBA werden jetzt teuer für die Bundesrepublik. Schon in Einzelfällen können sich die fälligen Schadenersatzansprüche für die Nicht-Leistung des Referats L1 im Millionenbereich bewegen. Das ist nicht unsere Meinung, das ist aktuelle Rechtsprechung. Politisch verantwortlich für die gerichtlich festgestellte "grob fahrlässige" Verkennung der behördlichen Pflichten sind indes seit 2009 diese beiden CSU-Größen: Alexander Dobrindt und Peter Ramsauer. Dass dieses für eine entwickelte Industriegesellschaft so entscheidende Ressort seit fast zehn Jahren als Versorgungsposten für den Koalitionspartner herhalten musste ist mutursächlich für das flächige Versagen der Braunschweiger Behörde. |
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Die Flugschule AFIT gehörte in den Jahren bis ca. 2010 mit über 40 Schülern pro Jahr zu den größeren deutschen ATPL-Schmieden. Die Ausbildungseinrichtung verfügte über eine Zulassung nach JAR-FCL und war als D-FTO 1.052 berechtigt, sowohl in integrierten als auch in modularen Kursen zukünftige Verkehrsflugzeugführer zum „frozen“ ATPL auszubilden.
Die zuletzt durch das LBA ausgestellte Erlaubnis als FTO war bis 28. Februar 2011 gültig. Wir wollen hier nicht allzu tief in die Einzelheiten des alten JAR-Rechts einsteigen, da dies für die heutige Praxis nach EASA FCL nicht mehr relevant ist.
Unsere Geschichte beginnt am 27. Juli 2009, als das LBA die Genehmigung für die ATO widerrief. Grund: Die Schule beschäftige „keine Vollzeitkräfte [für] die Leitung der theoretischen Ausbildung (Chief Ground lnstructor – CGI) und der praktischen Ausbildung (Chief Flying lnstructor – CFI)“.
Dagegen legte die Schule drei Tage später Widerspruch ein, den das LBA am 8. Oktober 2009 zurückwies. Dagegen klagten die Betreiber der Schule am 4. November 2009. Der anschließende Prozess vor dem VG Braunschweig zog sich über Jahre bis Anfang 2012 hin.
Inzwischen hatte sich im Luftrecht eine Menge geändert. Die EU VO 1178/2011 (Part-FCL) löste JAR-FCL ab. Das LBA überzeugte die Betreiber der Flugschule in mehreren Treffen, dass ein Neuantrag der Ausbildungsgenehmigung unter diesen Umständen der beste und schnellste Weg zu einer Lösung sei.
Darauf ließ sich die Flugschule ein und beantragte am 16. November 2010 eine Genehmigung für die modulare ATPL-Ausbildung (hier sind Teilzeitkräfte in den Positionen CFI und CGI in den Augen des LBA ausreichend). Die Klage gegen den Widerruf der alten FTO-Genehmigung zog AFIT dann am 17. Januar 2012 zurück.
Das LBA wiederum verlängerte die alte Genehmigung für die modulare Ausbildung dann am 9. Februar 2011, allerdings nur bis zum 30. September desselben Jahres.
Kurz vor Ablauf dieser Genehmigung, am 13. September 2011, verstarb der Geschäftsführer der Flugschule beim Unfall seiner Aerostar in Hildesheim (Pilot und Flugzeug berichtete in der letzten Ausgabe über die Untersuchung der BFU). Seine Schwester wurde nun Alleingeschäftsführerin und sie wurde am 9. Dezember 2011 entsprechend im Handelsregister eingetragen. Am 15. Dezember traf sie sich zu einem Besprechungstermin mit den zuständigen Vertretern des LBA.
Das LBA teilte in der Folge mit, dass der neue CFI nicht die Anforderungen an diese Position erfülle. Drei Wochen später benannte die Schule eine andere Person zum CFI, die dem LBA dann genehm war.
Es ging im Kontakt mit dem LBA nun vor allem um den anhängigen Neuantrag als Ausbildungseinrichtung. Das LBA stellte nach geraumer Zeit eine Reihe von Nachforderungen, u.a. umfangreiche Beanstandungen im Bereich Technik. Außerdem bemängelte die Behörde das Fehlen des Nachweises zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Unternehmens. Innerhalb von wenigen Wochen reagierte die Flugschule mit Nachbesserungen und Korrekturen in den eingereichten Handbüchern.
Am 9. September 2012 erhielt die Schule dann die Zulassung als neue FTO 1.163. Allerdings fehlten in der Zulassung die wichtigsten Kurse. Lehrgänge für CPL(A), ATPL(A) und IR(A) waren nicht genehmigt und durften erst nach erneuter Überarbeitung und Genehmigung des Ausbildungshandbuchs durchgeführt werden. Auch die Kurse für MEL(land), MCC(A), FI(A), FI-IR und CRI(A) wurden nicht genehmigt. Die FTO-Zulassung war also komplett wertlos.
Gegen diesen Geister-Bescheid legte die Schule am 21. November 2012 Widerspruch ein. Dieser wurde vom LBA am 31. Januar 2013 zurückgewiesen. Dagegen klagte die Schule am 31. März 2012 vor dem VG Braunschweig.
Inzwischen war die Schule allerdings wirtschaftlich erledigt. Und den neuen Eigentümern war die Lust auf eine unternehmerische Tätigkeit in der Allgemeinen Luftfahrt in Deutschland gründlich vergangen. Folglich zogen die Kläger am 7. November 2013 die Klage zurück. Die Postholder kündigten ihre Arbeitsverträge. AFIT hatte aufgegeben. Es gab jetzt eine ATPL-Schule weniger in Deutschland.
Ein Urteil mit Folgen
Von der Notwendigkeit eines guten oder zumindest tragbaren Arbeitsklimas zwischen LBA und Schule befreit forderte AFIT Schadenersatz in Höhe von 410.000 Euro nebst Zinsen vor dem Landgericht München I.
Unter dem Aktenzeichen 15 O 3064/14 erging am 20. April 2016 ein Teil-Grund- und Endurteil im Verfahren.
Die Sensation: Das Urteil sieht die Schadenersatzansprüche gegen die Bundesrepublik Deutschland aufgrund von grob pflichtwidrigem Verhalten der LBA-Beamten als zumindest teilweise begründet an.
Interessant sind insbesondere drei grundsätzliche Aspekte des Urteils, die auch aktuell im Genehmigungsprozess gefangenen Flugschulen aus der Seele sprechen dürften.
1. Nicht jede Beanstandung ist ein Hinderungsgrund
Zunächst einmal geht die Kammer mit einer sehr gängigen Praxis im Referat L1 ins Gericht. Bei Weitem nicht jede Beanstandung und jede Forderung ist nämlich ein Grund, die Genehmigung zu verweigern.
Das LBA hatte die Genehmigung u.a. auch deshalb vorenthalten, da für die nach dem Tod des Vorgängers eingetretene neue Geschäftsführerin und Leiterin der theoretischen Ausbildung der Nachweis des Beschäftigungsverhältnisses durch Vorlage eines Arbeitsvertrags nicht erbracht sei. Solche Beanstandungen hat jeder, der mit Genehmigungen im Referat L1 zu tun hatte, sicher schon erlebt. Die Richter machen damit kurzen Prozess:
Das Beharren auf der Vorlage des Geschäftsführeranstellungsvertrags erscheint daher als bloße Förmelei, da Frau [...] in ihrer Funktion jederzeit einen solchen Vertrag hätte schließen können. Unabhängig davon hätte die Beklagte die Klägerin aber auf dieses Erfordernis bereits am 24.1.2012 hinweisen können und müssen.
Die Zurückstellung der Erteilung der Erlaubnis kann daher nicht auf die zunächst nicht erfolgte Vorlage des Geschäftsführeranstellungsvertrags gestützt werden.
Die Beklagte kann sich auch nicht auf die fehlende Vorlage eines Handelsregisterauszugs berufen. Soweit das LBA einen Handelsregisterauszug für erforderlich erachtet, hätte es diesen selbst anfordern können.
Das Gericht stellt also fest: Eine formale Forderung der Behörde muss berechtigt und relevant sein. „Bloße Förmelei“ begründet die Zurückhaltung einer solchen Genehmigung nicht. Diese Kritik wird an zahlreichen Stellen des Urteils bekräftigt:
Beim Betriebshandbuch Teil D wurden laut einem Vermerk vom 10.09.2012 u.a. das Inhaltsverzeichnis, die Bezeichnungen in den Kopfzeilen und fehlende Seitenangaben im Inhaltsverzeichnis bemängelt. Solche Formalien stellen keinen Grund dar, eine Erlaubnis zu versagen. Weitere Mängel bestanden nicht.
2. Das Bearbeitungstempo
Nicht angetan sind die Richter auch von der Bearbeitungszeit der Behörde. Am 3. April 2012 forderte das LBA weitere Unterlagen zu den Schulflugzeugen. Diese Forderung war nach Auffassung des Gerichts grundsätzlich berechtigt. Die Unterlagen wurden durch die AFIT am 23. April 2012 vorgelegt. Aber das LBA ließ sich Zeit.
Das Gericht geht angesichts der Bedeutung des zu prüfenden Sachverhalts einerseits und unter Berücksichtigung der Bedeutung einer schnellen Prüfung für den Bestand des klägerischen Unternehmens [...] andererseits von einer angemessenen Prüfungszeit von einem Monat aus. Danach hätte unverzüglich eine Entscheidung erfolgen müssen [..]. Die Klägerin hätte somit spätestens am 31.05.2012 eine Erlaubnis erhalten müssen. Sonstige berechtigte Hinderungsgründe über diesen Zeitpunkt hinaus bestanden nicht.
Wir erinnern uns: Die völlig nutzlose Genehmigung erhielt die AFIT erst am 9 September 2012. Also mehr als drei Monate nach der vom Gericht zugemessenen maximalen Prüfungszeit.
Über Verzögerungen und Bearbeitungszeiten von drei Monaten können Flugschulen, die seitdem mit der Behörde in Kontakt traten, indes nur milde lächeln. Inzwischen bemisst sich die Bearbeitungszeit der Behörde in Jahren. Die Richter führen weiterhin aus:
Das LBA hat seine Pflicht zur Beschleunigung des Verfahrens [...], verletzt. Jedem Amtsträger obliegt die Amtspflicht, Anträge mit der gebotenen Beschleunigung zu bearbeiten‚ und, sobald die Prüfung abgeschlossen ist, unverzüglich zu entscheiden. Das beinhaltet insbesondere die Pflicht, Anträge nicht grundlos unbearbeitet zu lassen. Das LBA war zwar zu einer umfassenden Prüfung der Handbücher berechtigt, doch waren die Anforderungen des LBA an die Handbücher für Ausbildung und Betrieb zum Teil rechtswidrig.
In dieser Kritik ist der Großteil genau der Umstände zusammengefasst, an denen Schulen im Kontakt mit dem LBA bis heute verzweifeln. Anträge bleiben unbearbeitet und Forderungen an die Handbücher sind nicht selten rechtswidrig. Dazu schreiben die Richter weiterhin:
Hierzu trifft die Beklagte die Beweislast, weil entsprechende Gründe aus ihrer Sphäre stammen und dem Geschädigten regelmäßig nicht bekannt sein können.
Stück für Stück zerpflückt die Kammer den Vortrag der Behörde:
Hinsichtlich des Betriebshandbuchs Teil B stellte das LBA rechtswidrige Anforderungen und handelte somit amtspflichtwidrig.
Der Grund: Die Gliederung der Inhalte entsprach nicht der Empfehlung der JAR-FCL und auch nicht einer LBA-eigenen Bekanntmachung. Die erforderlichen Inhalte waren aber vorhanden, nur eben nicht in der Struktur, in der sich das LBA dies gewünscht hätte. Manual-Autoren kennen diese nervtötende Angewohnheit des Referats L1 nur zu gut, insbesondere wenn es um die Anpassung älterer Handbücher auf neue Standards geht. Das Landgericht schreibt dazu lapidar:
Nach dem Zweck der Regelung kommt es jedoch auf den Inhalt, nicht auf den Aufbau an.
Dann folgt etwas grundlegende Jura-Nachhilfe an die Adresse in Braunschweig:
Die Bekanntmachung der Anforderungen an den Technischen Bereich von Ausbildungseinrichtungen stellt eine Verwaltungsvorschrift dar [...]. Im Rahmen einer solchen Vorschrift ist das LBA nicht berechtigt, in die Rechte der Kläger in (Art . 12, 14 GG) über das gesetzlich vorgesehene Maß hinaus einzugreifen.
Mit anderen Worten: Hausinterne LBA-Regeln können kein Hinderungsgrund gegen die Erteilung einer Ausbildungserlaubnis sein. Das liest man in Braunschweig sicher nicht so gerne.
Das LBA verlangte dann eine Prüfliste von der Flugschule, aus der hervorging, ob alle Anforderungen eingehalten seien. Auch das stößt bei den Münchner Richtern auf wenig Verständnis:
Die inhaltliche Überprüfung des Betriebshandbuchs ist Aufgabe des LBA. Für eine inhaltliche Überprüfung ist eine Prüfliste nicht erforderlich. Vielmehr sollte der Prüfer im LBA – sofern er eine vollständige Prüfung durchführt – selbst in der Lage sein, die Prüfliste als Ergebnis seiner Prüfung auszufüllen.
Oder anders ausgedrückt: Das LBA muss seine Arbeit schon selber machen!
An zahlreichen Stellen äußern die Richter immer und immer wieder die gleiche Kritik:
Beim Qualitätshandbuch wurde das Beschleunigungsgebot nicht beachtet [...]. Es ist kein Grund ersichtlich, warum die Prüfung des im Februar 2011 vorgelegten Qualitätshandbuchs erst im Sommer 2012 erfolgte.
Das gern gespielte Spiel, weitere Unterlagen erst nach geraumer Zeit anzufordern, um dann erneut Zeit zu schinden, wird als unzulässig eingestuft. So fehlte bei den eingereichten Unterlagen der Nachweis der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Angefordert wurde dieser aber erst am 22. Mai 2012, da man den Antrag vom November 2010 ja im Januar 2012 in einen Neuantrag umgewandelt hatte. Das Urteil sagt dazu:
Das LBA hätte somit bereits unverzüglich nach dem 16.11.2010, jedenfalls aber (erneut) nach dem 17.01.2012 die Vollständigkeit der Unterlagen prüfen müssen [...].
Es dient der Verfahrensbeschleunigung, wenn das LBA nach Antragseingang prüft, ob alle erforderlichen Unterlagen und Nachweise vorliegen, ohne dass eine inhaltliche Prüfung stattfinden müsste. Das LBA hätte daher das Fehlen eines Nachweises der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ohne schuldhaftes Zögern der Klägerin mitteilen müssen.
Das Urteil enthält noch zahlreiche weitere Kritikpunkte, die in dieselbe Richtung zielen. Offenbar hat das LBA hierzu auch in der Verhandlung nicht allzu schlüssig vorgetragen. Die Kammer schreibt daher:
Trotz ausdrücklichen Hinweises des Gerichts vom 19.02.2016, dass von der Beklagten vorzutragen sei, warum gerügte Mängel der Handbücher der Klägerin nicht bereits früher mitgeteilt werden konnten, ist dies nicht innerhalb der gesetzten Frist geschehen.
Mit anderen Worten: Es wurde gegenüber der Kammer genauso weiter geschlampt wie bei der Genehmigung der Flugschulen.
3. Recht auf Rechtmäßigkeit
Mit einer besonderes zynischen Argumentation des LBA räumte das Landgericht ebenfalls gründlich auf. Offenbar hatten die Prozessbevollmächtigten der Behörde in München vorgetragen, dass die AFIT ja nur Rechtsmittel wie z.B. eine Untätigkeitsklage hätte ergreifen müssen, um eine Beschleunigung des Verfahrens zu erreichen. Also etwa Mitarbeiter zum Chef: „Sie hätten mir nur in den Hintern treten müssen, dann hätte ich auch schneller gearbeitet.“
Zu dieser wirklich singulär behämmerten Argumentation finden die Richter sehr deutliche Worte:
Zwar hat die Klägerin kein Rechtsmittel ergriffen , insbesondere keine Untätigkeitsklage erhoben, doch ist ihr dies nicht vorzuwerfen.
Wollte man verlangen , dass immer sofort eine Untätigkeitsklage erhoben wird, sobald diese zulässig ist, würde diese zu einer unnötigen Belastung der Verwaltungsgerichte und zu unnötigen Kosten führen.
Dann erteilen die Richter der obersten Bundesbehörde im Bereich Luftfahrt noch etwas dringend nötige Nachhilfe in Gemeinschaftskunde und Verfassungsrecht:
Die Beklagte kann sich nicht darauf berufen, dass das LBA allein aufgrund einer etwaigen Erhebung einer Untätigkeitsklage durch die Klägerin tätig geworden wäre und sein rechtswidriges Verhalten beendet hätte. Der Bürger darf grundsätzlich davon ausgehen, dass eine Behörde rechtmäßig handelt.
[...]
Niemand muss erwarten, rechtmäßiges Verhalten erst erzwingen zu müssen.
Zu der immer wieder vorgetragenen Schutzbehauptung, der Personalmangel sei an den herrschenden Zuständen schuld, schreiben die Richter kurz und knapp:
Auch ein etwaiger Personalengpass entbindet eine Behörde nicht von ihren Pflichten.
Folgen des Urteils
Das Gericht macht deutlich, was viele, die in puncto Ausbildungsgenehmigungen in den letzten Jahren mit dem LBA zu tun hatten, nur zu oft erlebt haben:
Bei der Überprüfung des Betriebshandbuchs und des Qualitätshandbuchs beschränkte sich das LBA nach dem Vortrag der Beklagten auf die Prüfung von Formalien, Formulierungen und Struktur. Dabei verkannten die Prüfer im LBA in grob fahrlässiger Weise ihre Pflichten. Grobe Fahrlässigkeit ist anzunehmen beim Außerachtlassen ganz naheliegender Überlegungen und dessen, was im gegebenen Fall jedem einleuchten musste.
Die vom LBA als entscheidungserheblich angesehenen Fragen zu Formalien, Formulierungen und Struktur sind dagegen offensichtlich nicht geeignet, die Versagung einer Erlaubnis im Rahmen einer gebundenen Entscheidung nach §33 Abs. 1 LuftVZO a.F. zu begründen.
Wohlgemerkt, das Gericht bezieht diese Erkenntnis aus dem Vortrag der Beklagten, also aus den Einlassungen des LBA selbst! Man war also offenbar nicht einmal vor Gericht in der Lage, auch nur den Eindruck einer rechtstreuen Prüfung von Ausbildungsgenehmigungen zu erwecken.
Die Klägerseite setzte sich indes nicht in allen Punkten durch. Bei der Frage, in welchem Zeitraum das grob pflichtwidrige Verhalten des LBA schadensursächlich war, wich die Kammer von den Forderungen der Kläger ab.
Auch die Frage, ob sich einer der verantwortlichen LBA-Mitarbeiter, Joachim Hansen, der im fraglichen Zeitraum für einen direkten lokalen Mitbewerber der AFIT tätig war, hier eines Verstoßes gegen § 20 VwVfG „Ausgeschlossene Personen“ schuldig gemacht hat, ließ das Landgericht offen. Dies sei nur der Fall, wenn Hansen rechtswidrige Forderungen gestellt hätte, was dann aber allein schon eine Amtspflichtverletzung begründen würde.
Fazit
Das Gericht hat in seinem Urteil die einzelnen Aspekte der Arbeitsweise des Referats L1 vorbildlich herausgearbeitet. Diese Zustände sind in den Jahren danach zur Regel geworden und inzwischen selbst LBA-intern als sog. „Hansen-Approach“ bekannt.
Dieser Hansen-Approach besteht aus:
- Unbearbeitet lassen von Anträgen, solange es irgend geht.
- Keine Eingangsprüfung auf Vollständigkeit. Fehlende Unterlagen werden erst nach Monaten oder gar Jahren angefordert.
- Beanstandungen von Formalien und Gliederung, die gar keine Versagung der Genehmigung begründen. Dieser Punkt ist nach Ansicht des Autors darauf zurückzuführen, dass man gar nicht mehr in der Lage ist oder war, eine wirkliche fachliche Prüfung der Handbücher durchzuführen.
- Nachforderung von Unterlagen, die nicht erheblich sind.
- Erteilung von unvollständigen und unbrauchbaren Genehmigungen ohne nachvollziehbaren Grund.
Das alles garniert mit Umlaufzeiten, die sich in aller Regel in Monaten bemessen.
Das Genehmigungswesen für Flugschulen in Deutschland ist kaputt. Restlos kaputt. Denn an den Zuständen seit 2011 hat sich nach persönlicher beruflicher Erfahrung des Autors bislang wenig geändert.
Die Bundesrepublik sollte die Genehmigung von Ausbildungsorganisationen an externe Qualitätssicherungs-Unternehmen oder ausländische Behörden delegieren, bis die zuständige Fachabteilung im Referat L1 neu gestartet werden kann.
Das Urteil ist nicht rechtskräftig. Beide Parteien haben Berufung vor dem Oberlandesgericht eingelegt. Der Klägerin geht vor allem der vom Gericht zugestandene Schadenszeitraum nicht weit genug. Und die Bundesrepublik Deutschland ist aus nahe liegenden Gründen sehr interessiert daran, hier keinen Präzedenzfall zu schaffen. Insbesondere vor einem OLG soll ein Urteil – das dann eine noch größere Signalwirkung hätte – vermieden werden. Daher wird es nach Informationen von Pilot und Flugzeug voraussichtlich zwischen AFIT und Behörde zu einem finanziellen Vergleich kommen.
Signalwirkung entfaltet das Urteil aber dennoch. Denn der Kreis der betroffenen Flugschulen, die sich in den letzten Jahren dem „Hansen-Approach“ ausgesetzt sahen, ist groß. Hier wird es absehbar zu weiteren Schadenersatzforderungen an die Behörde kommen, denn die zu Tage getretenen Pflichtverletzungen des LBA sind erheblich. Und das nicht nur in den Augen der Münchner Richter.
Und: Schadenersatzklagen finden vor der normalen Gerichtsbarkeit statt, nicht vor den Verwaltungsgerichten. Hier kann das LBA auf deutlich weniger Verständnis hoffen als vor dem VG Braunschweig.
Kommentar
Zustände – zudem anhaltende – wie nun vom Landgericht München beurteilt, hätten in jeder normalen Firmen- oder Behördenstruktur Folgen in der Leitungsebene. Der Referatsleiter wäre schon lange fällig, der Präsident der Behörde (der sich gerade auf den Sprung zum Staatssekretär vorbereitet) vermutlich auch. Und im Wiederholungsfall rollen bei den Staatssekretären Köpfe.
Diese Hoffnung braucht man sich im Verkehrsministerium der Bundesrepublik Deutschland nicht zu machen. Es scheint ein Naturgesetz zu sein, dass der Laden vom schwächsten Mann in der CSU geführt werden muss. Anders geht es eben nicht. Interessensverflechtungen der Staatssekretäre untereinander und die für die Öffentlichkeit weitgehend undurchdringliche Materie machen solche Zustände dann eben dauerhaft möglich.
Was mich bei der Berichterstattung dieses Magazins über das LBA mehr entsetzt als die fachlichen und administrativen Unzulänglichkeiten ist der Umstand, dass hier Beamte – gerichtlich festgestellt – groß fahrlässig und pflichtwidrig handelten. Beamte sind in unserem Staat zur besonderen Rechtstreue verpflichtet. Ich kann aus familiärer Erfahrung sagen, dass einigen Beamten diese Verpflichtung noch etwas bedeutet.
Die LBA-Beamten haben vermutlich aufgrund von fehlender fachlicher Qualifikation anhand von Kriterien und Forderungen geprüft, die rechtswidrig waren und sind. Sie haben damit Bürger um ihre Unternehmen und ihre Existenz gebracht.
Die im Urteil als rechts- und pflichtwidrig erkannten Handlungen der LBA-Mitarbeiter waren keine Einzelfälle oder Entgleisungen. Vielmehr stellten sie auch Jahre nach dem Aufgeben der AFIT noch den Normalzustand im Referat L1 dar. Wie diese Beamten solche Zustände mit ihrer Verpflichtung zur besonderen Rechtstreue in Einklang bringen konnten, erschließt sich mir nicht.
