Das Verhältnis zwischen Fliegerarzt und Pilot sollte von Offenheit und Vertrauen geprägt sein. Das Verwaltungshandeln der Abteilung L6 des LBA zerstört dieses Vertrauen allerdings nachhaltig.

Grundkurs Verfahren beim Medical

Verweisung und Konsultation
Grundsätzlich sind im Gesetz (EU VO 1178/2011 Part-MED) medizinische Sachverhalte festgelegt, bei denen der Fliegerarzt im Rahmen der Tauglichkeitsuntersuchung nicht mehr allein entscheiden darf (Festgelegt in Abschnitt B des Anhangs IV Part-MED der VO (EU) Nr. 1178/2011). Das können Diagnosen, Laborwerte, Behandlungen oder auch Hinweise Dritter sein.
Ein solcher Vorgang wird dann an einem medizinischen Sachverständigen (medSV) des LBA verwiesen. Dieser kann und muss ggf. sogar weitere Untersuchungen anfordern, sofern diese für den konkreten Sachverhalt relevant sind (und nur dann!). Der medSV entscheidet am Ende mit einem rechtsmittelfähigen Bescheid. Möglich sind: tauglich, untauglich oder tauglich mit Einschränkungen. Solche Verweisungen gibt es nur für das Klasse 1 Medical.Die Konsultation beim Klasse 2 Medical läuft im Prinzip genauso ab, hier spricht der medSV allerdings nur eine Empfehlung aus, von der der Fliegerarzt theoretisch abweichen könnte. In der Praxis würde er das nie tun, auch weil das LBA dann das Medical höchstwahrscheinlich kassieren würde.

Problematisch ist in diesem Verfahren, dass die Tauglichkeit für die Dauer der Verweisung oder der Konsultation ruht. Auch die Tauglichkeit für niedrigere Klassen. Wenn ein Pilot also z.B. mit einem Befund für sein Klasse 1 Medical verwiesen wird, der aber für Klasse 2 und LAPL zweifelsfrei zulässig wäre, darf er die Rechte der Klasse 2 und des LAPL trotzdem nicht mehr ausüben. Das ist eine Rechtsauffassung des LBA und keineswegs in der Verordnung zwingend so festgelegt.
Bei der LAPL-Tauglichkeit gibt es z.B. gar keine Verweisungen oder Konsultationen. Hier entscheidet immer der Fliegerarzt. Trotzdem ist man auch für den LAPL mit einer Verweisung für ein Klasse 1 Medical erstmal gegroundet.

Vor allem die extrem langen Laufzeiten bei Verweisungen und Konsultationen haben in den letzten Jahren Piloten zur Verzweiflung getrieben und berufliche Existenzen vernichtet. Denn einmal in diesem Prozess gefangen lässt das LBA auch einen Transfer des Medicals in einen anderen Staat nicht mehr zu (was rechtlich hochgradig problematisch ist).
Dabei sind Verweisung und Konsultation nur der Vorhof zur Hölle. Immerhin hat einen der Arzt nicht gleich untauglich geschrieben. Ist das passiert, hilft nur noch der Widerspruch!

Widerspruchsverfahren
Innerhalb eines Monats nach Zugang einer Verweisentscheidung kann man schriftlich (nicht per E-Mail) Widerspruch einlegen. Der Widerspruch kann sich auf die gesamte Entscheidung oder auf Teile davon, z.B. spezifische Auflagen, beziehen. Das sollte unbedingt ein in diesen Themen fachkundiger Anwalt machen. Oft werden im Widerspruchsverfahren weitere Befunde nachgefordert.
In der Theorie muss der Sachverhalt dann einem anderen medSV vorgelegt werden. In der Praxis ist das aber LBA-intern nicht der Fall, weil diese Dinge in sog. „Ärzterunden“ wiederholt besprochen werden.
Der Widerspruch endet mit einem Widerspruchsbescheid. Gegen den kann man dann klagen.
Gegen eine direkte Feststellung der Untauglichkeit durch den Fliegerarzt kann übrigens kein Widerspruch eingelegt werden, da es sich dabei nicht um eine behördliche Entscheidung handelt. In diesem Fall gibt es die Zweitüberprüfung.

Zweitüberprüfung
Dabei handelt es sich um eine erneute Beurteilung des Sachverhalts. Die Zweitüberprüfung kann Teil eines Widerspruchsverfahrens in der Verweisung sein oder alleine angestrengt werden, wenn das Ergebnis einer Untersuchung „untauglich“ lautete.
Zweitüberprüfungen sind an keine spezielle Frist gebunden. Man kann sie auch nach Jahren anstreben, wenn sich z.B. medizinische Befunde geändert haben.
Behandelt werden Zweitüberprüfungen im Fliegerärztlichen Ausschuss (FÄA). Der besteht aus regulären Fliegerärzten, die ehrenamtlich tätig sind. Der Ausschuss tritt einmal pro Monat zusammen und gibt lediglich eine Empfehlung ab, an die das LBA dann allerdings nicht gebunden ist.
Der nominal eigentlich unabhängige Ausschuss ist recht eng mit dem LBA verquickt.
Die Sitzungen werden von LBA-Ärzten moderiert und das nicht selten in tendenziöser Art.
Die Vorlage von Fällen erfolgt im Ausschuss unter Klarnamen. Das richtige Logo einer großen Airline auf dem Briefkopf soll ebenfalls hilfreich sein.

Antrag auf Auflagenänderung
Will man gegen einzelne Auflagen im Medical vorgehen, kann man einen formlosen Antrag auf Auflagenänderung stellen. Die möglichen Auflagen, die in einem Medical gemacht werden können, sind:
TML – Limited period of validity of the medical certificate
VDL – Valid only with correction for defective distant vision
VML – Valid only with correction for defective distant, intermediate and near vision
VNL – Valid only with correction for defective near vision
CCL – Correction by means of contact lenses
VCL – Valid by day only
RXO – Specialist ophthalmological examination(s)
SIC – Specific medical examination(s)
HAL – Valid only when hearing aids are worn
APL – Valid only with approved prosthesis
AHL – Valid only with approved hand controls
OML – Valid only as, or with, a qualified co-pilot
OCL – Valid only as a qualified co-pilot
OSL – Valid only with a safety pilot and in aircraft with dual controls
OPL – Valid only without passengers
ORL – Valid only with a safety pilot if passengers are carried
OAL – Restricted to demonstrated aircraft type
SSL – restriction(s) as specified

Manche dieser Auflagen sind für die Betroffenen komplett problemlos, z.B. VDL oder VML, andere machen das Medical de-facto wertlos. Das kommt stark auf die Umstände der eigenen Fliegerei an. Während ein OML (nur mit Copilot) z.B. für einen Verkehrspiloten gar kein Problem darstellen würde, wäre es für den Piloten eines Rettungshubschraubers oder auch für einen passionierten Kunstflieger das Aus.
Belege und Befunde, warum eine bestimmte Auflage nicht mehr von Nöten ist, stellt man am besten mit dem Fliegerarzt zusammen. Aber: Die Verfahrensdauer ist extrem lang und nicht selten haben in der Vergangenheit Mediziner des Referats L6 angesichts eines solchen Antrags die Untauglichkeit ausgesprochen, was grob rechtswidrig ist.

Aufsichtsmaßnahmen des LBA
Das Referat L6 hat jederzeit die Möglichkeit, eine medizinische Akte zu überprüfen und das Medical einzuziehen. Nach Verwaltungsverfahrensgesetz geht das nur mit vorheriger Anhörung, worum sich das LBA aber herzlich wenig schert.
Außerdem wird fast immer der sofortige Vollzug angeordnet, was bedeutet, dass man unmittelbar gegroundet ist. Man muss dann Widerspruch am Verwaltungsgericht einlegen und die aufschiebende Wirkung beantragen. Dieser hat gelegentlich sogar Erfolg, wie man in diesem Beispiel nachlesen kann.

Anfechtungs-/Verpflichtungsklage
Eine solche Klage kann gegen einen Widerspruchsbescheid geführt werden. Ziel der Klage kann z.B. die Ausstellung eines Medicals oder die Streichung einer Auflage sein. Sie muss einen Monat nach Zugang des Widerspruchsbescheids bei der 2. Kammer des Verwaltungsgerichts Braunschweig eingegangen sein. So schnell kann natürlich niemand einen medizinischen Sachverhalt neu aufarbeiten oder gar Untersuchungen durchführen lassen, weshalb man eine solche Klage meist erst einmal nur fristwahrend erhebt und später begründet.

Einstweilige Anordnung
Wenn die Behörde nicht handelt, kann das Verwaltungsgericht Braunschweig eine vorläufige Regelung für einen begrenzten Zeitraum treffen. Man braucht dafür einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund.
Der Anspruch besteht, wenn das LBA verpflichtet ist, ein Medical auszustellen, dies aber nicht tut. Ein Anordnungsgrund wäre z.B. Eilbedürftigkeit, weil dem Piloten sonst ein wirtschaftlicher Schaden entsteht.

Untätigkeitsklage
Die Untätigkeitsklage kann jederzeit erhoben werden, wenn die Behörde drei Monate lang nicht tätig wird, obwohl alle erforderlichen Unterlagen vorliegen. Eine Überlastung der Behörde ist übrigens kein Grund für Untätigkeit (sonst könnte man dieses Rechtsmittel ja auch gleich streichen).
Allerdings liegen im Moment so viele Untätigkeitsklagen in Braunschweig gegen das LBA vor, dass nun das Gericht selber unter der Last leidet und man mit einer Verfahrensdauer von mehreren Monaten rechnen muss.

Amtshaftungsklage
Egal, welchen Weg durch die Gremien und Rechtsmittel man geht – in jedem Fall sollte man den zeitlichen Ablauf genauestens dokumentieren. Denn am Ende einer langen und unerfreulichen Medical-Saga steht nicht selten die Amtshaftungsklage.
Dabei handelt es sich um einen zivilrechtlichen Schadensersatzanspruch gegen den Staat. Den Schaden muss man beweisen. In Form von Verdienstausfall oder anderweitigen Nachteilen (z.B. sinnlose Arztbesuche).
Ein Anspruch besteht bei Verletzung
„einer dem LBA [dem Piloten] gegenüber obliegenden Amtspflicht, also z.B. der Plicht zum zügigen, effizienten Verwaltungshandeln oder des Amtsermittlungsgrundsatzes“ (N. Coppik)

Und der Anspruch umfasst:
„alle Schäden, die direkt kausal auf der Pflichtverletzung beruhen – hier z.B. prüfen, ob Befunde, die erst im Widerspruchsverfahren angefordert wurden, schon in der Verweisung hätten angefordert werden können.“ (N. Coppik)

Eine solche Amtshaftungsklage kann sinnvoll natürlich erst geführt werden, wenn das Medical wieder gültig ist, da erst jetzt der Gesamtschaden beziffert werden kann.

Transfer-Out
Wir empfehlen es schon seit Jahren und Nina Coppik bestätigt im Gespräch mit Pilot und Flugzeug diese Einschätzung. Wenn auch nur das allerkleinste Problem mit dem Medical droht oder drohen könnte. Sofort ins Ausland verlegen! Denn einmal im Räderwerk der Verweisung oder Aufsichtsmaßnahme gefangen oder gar untauglich geschrieben, verweigert das LBA den Transfer ins Ausland. Das ist rechtlich fragwürdig, die Verordnung macht dazu keine klare Vorgabe.
Medical und Lizenz müssen i.d.R. gemeinsam verlegt werden. Denn die Lizenzführende Behörde ist immer auch für Medical-Fragen zuständig. Den Antrag stellt man bei der Luftfahrtbehörde des Zielstaates, dieser fordert dann die notwendigen Unterlagen beim LBA an. Auch das dauert mehrere Monate, in dieser Zeit kann man aber wenigstens im Umfang der alten Lizenz weiter fliegen.

Nicht alle Arbeitgeber sind über den Wechsel des Lizenz-Staates erfreut. Das LBA ist im Bereich Lizenzen (L4) recht pragmatisch und inzwischen auch flott. Vor allem erlaubt es Handeinträge auch durch ausländische Prüfer und eine Ausübung der Rechte bei Erwerb einer neuen Berechtigung unmittelbar nach dem Skilltest. All das sind erhebliche Vorteile aus Sicht eines gewerblichen Flugbetriebs. Frankreich oder die Schweiz sind da sehr viel restriktiver. Aber gegen einen Transfer z.B. nach Österreich kann eigentlich kein Arbeitgeber etwas einwenden.

Wo liegen also die Probleme im Referat Flugmedizin?

Liest man sich die eingangs beschriebene Reihe von Verfahren und Rechtsmittel durch, müsste man eigentlich zu dem Schluss kommen, dass es sich um ein fein austariertes System mit mehreren Checks und Crosschecks handelt, das i.d.R. zu einem vernünftigen Ergebnis führen müsste. Etwas formal, aber auch funktional. Gute preußische Verwaltung eben!
Denn über eines darf man sich nichts vormachen: Beim Medical gibt es wenig Raum für Kompromisse. Ein tatsächlich untauglicher Pilot muss auch untauglich geschrieben werden. Das ist in seinem eigenen Interesse und im Interesse der Allgemeinheit unabdingbar.
Aber: Das von LBA-Ärzten immer wieder beschworene Mantra „Es gibt kein Recht auf Fliegen“, also „im Zweifel untauglich!“ ist grundfalsch! Denn es gibt auch ein im Grundgesetz verankertes Recht auf die freie Berufsausübung. Nur wenn es wirklich keinen anderen Weg gibt, darf ein Pilot für untauglich befunden werden.
Konkret kritisiert Coppik in ihrer Publikation:

Verletzung Amtsermittlungsgrundsatz
Das Referat L6 ist nach dem Amtsermittlungsgrundsatz dazu verpflichtet, alle Möglichkeiten und Wege zu untersuchen (bzw. untersuchen zu lassen), die zu einer Tauglichkeit des Piloten führen könnten. Die Praxis, zu Beginn einer Verweisung pauschal einige Befunde anzufordern und dann eben auf deren Basis zwischen Kaffeepause und Mittagessen mal schnell auf untauglich zu entscheiden, verstößt gegen diesen Grundsatz. Der medSV muss alles anfordern, was erforderlich ist, aber auch NUR das. Er muss alle Möglichkeiten, zu einem positiven Ergebnis zu kommen, ausschöpfen. Und das ist beim LBA oftmals nicht der Fall, weshalb sich dann jahrelange Widerspruchsverfahren und Zweitbeurteilungen ergeben, weil der betroffene Pilot mit den ihm zur Verfügung stehenden Rechtsmittel die Arbeit nachholen muss, die das Amt von vornherein hätte leisten müssen.

Fehlende Schulung der medSVs
Coppik kritisiert auch, dass die medizinischen Sachverständigen oftmals unzureichende Kenntnisse im Verwaltungsrecht, der Struktur der Verordnungen und bezüglich ihrer Pflichten dem Piloten gegenüber haben. So sei z.B. der Unterschied zwischen Verordnung, AMC und GM oftmals unklar.

Keine Fehlerkultur und vermischte Zuständigkeiten
Eine von einem medSV einmal beschiedene Einschätzung wieder umzustoßen ist in den existierenden Strukturen des LBA kaum möglich. Wenn ein Sachverständiger seine Erstbeurteilung eines Sachverhalts in „Ärzterunden“ – also im Kollegenkreis – erörtert und diese Kollegen dann später im Widerspruchsverfahren darüber befinden sollen, dann kann von einer unabhängigen Prüfung keine Rede sein. Manchmal beurteilt dann eine mehr oder weniger informelle Arbeitsgruppe die eigene Arbeit.
Die Verquickung reicht bis in den Fliegerärztlichen Ausschuss. Unter Leitung von LBA-Ärzten sollen da Fliegerärzte die Arbeit der Behörde überprüfen – jener Behörde, die wiederum die Aufsicht über ihre eigenen flugmedizinischen Praxen führt. Was kann das schon schiefgehen?
Und für Juristin Coppik völlig unverständlich ist das teils nur noch durch persönliche Faktoren zu erklärende Festhalten medizinischer Sachverständiger an einmal gefassten Beurteilungen: „Ich zünde ja auch nicht das Landgericht an, wenn ich in der Berufung ein anderes Urteil kassiere! Es ist doch klar, dass man Dinge neu und anders bewerten kann – vor allem, wenn neue Befunde vorliegen“, erklärt sie gegenüber Pilot und Flugzeug.

Mangelhafte Arbeitsorganisation
Dass man beim Referat L6 des LBA Anträge und Befunde nicht aus bösem Willen gegenüber den Piloten liegen lässt, kann man daran erkennen, dass selbst Fristsetzungen und Anforderungen von Gerichten ignoriert, verschlampt und verschleppt werden. Pilot und Flugzeug berichtete in Ausgabe 2024/09 über einen geradezu tragik-komischen Schriftwechsel. Da schreibt ein deutsches Verwaltungsgericht an die Bundesbehörde LBA, nachdem mehrfache Fristsetzungen, auf eine Klage zu erwidern, fruchtlos verstrichen sind:

„Ihr Verhalten ist für mich nicht nachvollziehbar. Grundsätzlich sind Sie nach verschiedenen Vorschriften, die ich an dieser Stelle nicht im einzelnen aufführen möchte, verpflichtet, Aufforderungen des Gerichts in einem laufenden Verfahren nachzukommen. Wenn aufgrund erhöhter Geschäftsbelastung, wegen Personalmangels oder aus anderen Gründen mit längeren Stellungnahmefristen bei Ihnen zu rechnen ist, halte ich es nicht für zu viel verlangt, dass Sie dies dem Gericht auf eine konkrete Anfrage unter Hinweis auf den denkbaren zeitlichen Rahmen, in dem Ihnen eine Stellungnahme möglich sein wird, kurz mitteilen. Sprechen Sie mit uns. Zumindest ein telefonischer Hinweis an das Gericht sollte die Grenzen des Ihnen Möglichen nicht überschreiten.“

Es gibt im Verwaltungsrecht kein Versäumnisurteil und keine Zwangsmittel, weil man es sich offenbar nicht mal vorstellen konnte, dass eine Behörde derart schlampt. Die vom Richter hier hilflos gemahnten Zustände sind aber erklärlich: Wenn Fristen nicht notiert und überwacht werden, wenn es keinen ordentlichen Geschäftsverteilungsplan gibt, dann bricht eben das Chaos aus.
Da geht es dann nicht nur organisatorisch, sondern auch fachlich drunter und drüber. Fälle mit z.B. kardiologischem Hintergrund werden dann einem medSV mit ganz anderer Fachausrichtung zugewiesen. Und die Referatsleitung schaut zu …
Die teils enorm langen Bearbeitungszeiten bei Verweisungen und Konsultationen sind auch keinesfalls nur ein Ergebnis von „zu wenig Personal“ und zu vielen Vorgängen – wie das LBA, wenn es sich zu der Problematik äußert, gerne erklärt.
Das scheibchenweise Anfordern von Befunden entspricht weder dem zuvor behandelten Amtsermittlungsgrundsatz noch dient es einer zügigen Entscheidung.

Fazit – was tun?

Die Missstände im Referat L6 dauern nun schon viele Jahre an, sind in diesem Magazin oft beschrieben worden und wurden nun von Coppik sachlich und messerscharf analysiert. Trotz zahlreicher Beteuerungen und Treffen mit Verbänden hat sich messbar in den letzten drei Jahren kaum etwas verändert.
Da stellt sich die Frage, ob das Referat überhaupt noch reformierbar ist. Coppik ist im Gespräch mit Pilot und Flugzeug vorsichtig optimistisch. Zu den wichtigsten Reformschritten zählt sie:

• Einen vernünftigen Geschäftsverteilungsplan, der Sachverhalte auch in Bezug auf die Spezialisierung des medSV zuweist;
  
  
• einen erheblichen, aber keineswegs vollständigen Austausch von Personal, auch in der Leitungsebene des Referats und der Abteilung;
  
  
• eine umfassende Schulung (mit Prüfung!) der medizinischen Sachverständigen in den relevanten Aspekten des Verwaltungsrechts;
  
  
• ein von der Referatsleitung unterstütztes Umdenken, weg von „Es gibt kein Recht auf Fliegen / Im Zweifel untauglich“ hin zu „Wir dürfen nur in die Berufsfreiheit eingreifen, wenn es überhaupt keinen anderen Weg mehr gibt.“

Für Piloten, die ihr Medical beim LBA halten, muss man die Veröffentlichung von Nina Coppik als absolute Pflichtlektüre bezeichnen.
Das Verschweigen von medizinischen Faktoren ist in dieser Situation zwar verständlich, aber weder im persönlichen noch im allgemeinen Interesse ein vernünftiger Weg.
Bevor man seinem Fliegerarzt ein Medikament, eine Beobachtung oder eine Behandlung verschweigt, sollte man in jedem Fall mit Lizenz und Medical ins Ausland gehen.
In vielen Fällen kann man dann sogar beim selben Fliegerarzt bleiben. Dieser arbeitet dann nur eben mit einer Behörde, die ihre Aufgabe gegenüber dem Piloten und gegenüber der Sicherheit im Luftverkehr ernst nimmt und kompetent ausfüllt.

Vor dem Hintergrund der hier erörterten rechtlichen Hintergründe läuft leider auch die kürzlich angestrengte Petition „Fliegerärzte sollen final entscheiden“ zumindest teilweise ins Leere. Denn das Vorgehen von Konsultation und Verweisung ist in der Verordnung so festgelegt. Hier müsste europäisches Recht grundsätzlich geändert werden.

Den Fliegerätzen (AMEs) wieder mehr Kompetenz zu geben ginge allenfalls über eine deutliche Erweiterung des Kreises der medizinischen Sachverständigen. Dies beurteilt Coppik als „schwierig, aber vielleicht machbar“, denn die AMEs stehen ja andererseits auch unter der direkten Aufsicht des LBA.
Sinnvoll ist die Petition aber in jedem Fall um öffentlichen Druck auf das LBA aufrecht zu erhalten. Denn vielleicht gibt‘s da doch noch jemanden im Verkehrsministerium der sich um solche Themen kümmert.