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16. Januar 2009 Jan Brill

Luftrecht: EASA Organisation Requirements


EASA-Richtlinien für Ausbildungsbetriebe und gewerbliche Operator

Die EASA hat mit dem NPA 2008-22 nun die im August angekündigten Entwürfe für Betriebsgenehmigungen (Organisation Approvals) veröffentlicht. Da diese in engem Zusammenhang mit den Vorschriften des NPA 2008-17 zur Ausbildung und Lizenzierung von Piloten stehent, wurde die Kommentierungsfrist für diesen Entwurf erneut bis zum 28.02.2009 verlängert.
Pilot und Flugzeug arbeitete sich über die Weihnachtsfeiertage durch den NPA 2008-22 hindurch, der zukünftig Flugschulen und gewerbliche Flugbetriebe regeln wird. Wir stießen dabei insbesondere für Vereinsausbildungsbetriebe auf mögliche Probleme, da deren Organisationsstruktur im vorliegenden Entwurf keine Berücksichtigung findet.


Seien wir ehrlich: Schon beim Herunterladen der insgesamt sechs PDF des NPA 2008-22 beschleicht einen ein gewisser Widerwillen. Hunderte Seiten eng beschriebenes Amtsenglisch, Querverweise, Fußnoten und teils neue Terminologie.
Die Auseinandersetzung mit diesem Entwurf ist jedoch dringend notwendig, denn die „Organisation Requirements“ des NPA 2008-22 werden auf absehbare Zeit die Grundlage für Betrieb und Genehmigung von Flugschulen und Flugbetrieben darstellen.


Zum Thema Ausbildung schreibt die EASA nicht nur vor was gemacht werden muss, sondern auch wie dieses Ziel zu erreichen ist.
Der NPA legt dabei die Anforderungen an Competent Authorities (also Genehmigungs­behörden) „AR“ und an andere Organisationen „OR“ fest. Wir wollen uns im Folgenden auf die Organisation Requirements konzentrieren und dabei speziell die Flugschulen (Approved Training Organizations, ATOs) und gewerblichen Flugbetriebe beleuchten.

Die EASA hatte den Stakeholdern (= den Betroffenen) ja versprochen, dass Organisationen, die in mehreren Luftfahrtbereichen tätig sind (also z.B. Wartung, Schulung und Personenbeförderung), zukünftig nur noch eine betriebliche Qualitätssicherungs- und Prüforganisation unterhalten müssen. Und EASA Deputy Rulemaking Director Eric Sivel hatte gegenüber Pilot und Flugzeug noch im August 2008 klar gesagt, dass man sich sehr wohl darüber im Klaren sei, dass insbesondere im Bereich der Ausbildung auch Klein-. und Kleinstbetriebe tätig sind und dass man diesen angemessene Organisationsstrukturen ermöglichen wolle.
Dementsprechend gespannt waren wir auf den vorliegenden Entwurf.

Als Schlüssel zu dieser einheitlichen Sicherheitsstruktur sieht die EASA nicht etwa Qualifikation, Verantwortung und Erfahrung des Einzelnen, sondern das Safety Management System einer Organisation an.
Safety Management System, oder kurz SMS, ist dabei der neueste Schrei im Bereich der Qualitätskontrolle in Unternehmen. Die ICAO empfiehlt (kein Muss!) ihren Mitgliedern, solche Safety Management Systeme einzuführen. Die Branche steht dieser neuen Variante von Audit und Accountability eher skeptisch gegenüber.
Da dabei aber viel Papier beschrieben werden muss und sich reichlich Nischen für neue Titel, Pöstchen, und Arbeitsgruppen ergeben, ohne dass man an der täglichen Praxis wirklich etwas ändern müsste, überrascht es nicht, dass europäische Sicherheitstheoretiker hier an vorderster Front mit dabei sind.

Die EASA hat sich also voll und ganz dem Safety Management System verschrieben. Für die Praxis bedeutet dies vor allem, dass wohl sämtliche Ausbildungs- und Betriebshandbücher in bislang genehmigten Flug- und Ausbildungsbetrieben neu geschrieben oder zumindest überarbeitet werden müssen. Ein enormer Aufwand, dessen direkter und praktischer Nutzen sich nicht allen betroffenen Betrieben unbedingt und sofort erschließt.


Inhalt des NPAs

Was im NPA selber steht, ist dann eher unspektakulär. Nach der üblichen EASA-Methode sind die relevanten Dokumente nach IRs (Implementing Rules) und AMCs (Acceptable Methods of Compliance) aufgebaut. In den Implementing Rules steht, was erreicht werden soll, in den AMCs steht, wie das zu geschehen hat.

Bei aller Skepsis gegenüber der Tatsache, dass hier in Betrieben, die nicht selten seit Jahrzehnten sicher und effizient arbeiten, nun wieder neue Handbücher, Verfahren und Managementstrukturen eingeführt werden müssen, ist im NPA 2008-22 ein gewisses Bestreben zu erkennen, zumindest nicht alle Betriebe in einen Topf zu werfen. Der Entwurf unterscheidet bei Flugschulen und Flugbetrieben nach „small organisations“ und „other organisations“.

Dies macht einen enormen Unterschied und ist manchmal sogar praxisrelevant: So steht z.B. bei den AMCs für das Safety Risk Management einer Organisation unter „small organisations“ schlicht und einfach:
AMC 1 to OR.GEN.200(a)(2) Management System:
1. The safety risk management system for small organisations should include hazard identification, risk analysis and mitigation process, but would be expected to do so in a simplified manner.
2. The safety risk management system may use hazard checklists or similar risk management tools or processes, which are integrated into the activities of the organisation.
Es folgt dann noch ein Vorschlag für eine solche Checkliste in einem Flugbetrieb und gut ist. Man hat beim Lesen beinahe den Eindruck, dass das eine lösbare Aufgabe ist und in einem irgendwie angemessenen Verhältnis zu den zwei oder drei Fliegern steht, die ein solcher Betrieb in der Praxis operiert.

Die Erleichterung wird umso deutlicher, liest man was von den großen Organisationen verlangt wird. Seitenweise werden da „Mitigation Processes“, „Safety review board“ und „Safety action groups“ vorgeschrieben. Während sich die EASA bei diesen Unternehmen also managementtheoretisch austobt, ist zu erkennen, dass man die kleinen Betriebe vor der bürokratischen Keule bewahren möchte. Insbesondere erfreulich ist, dass es die EASA einem kleinen Flugbetrieb erlauben möchte, bestimmte Aufgaben wie Training und Manual Preparation extern zu vergeben.

Die wirklich spannende Frage ist dann freilich: Was ist eine „small organisation“?

Nach Lesart der EASA ist eine kleine Flugschule ein Ausbildungsbetrieb, in dem nicht mehr als 20 Fluglehrer tätig sind. Ein gewerblicher Flugbetrieb gilt als „small“, wenn nicht mehr als 20 Vollzeitmitarbeiter darin beschäftigt sind.

Wir wollen uns nun nicht allzu lange mit einer Wiederholung der Anforderungen an Personal, Struktur und Ausstattung einer solchen Organisation beschäftigen, wer sich dafür interessiert, kann diese Anforderungen im Dokument NPA 2008-22c nachlesen. Stattdessen wollen wir uns auf einige mögliche Knackpunkte konzentrieren:


1. Kleinst-Betriebe (Ausbildung)

Während man sich vorstellen kann, dass eine kleine Flugschule mit vielleicht fünf Flugzeugen und sieben Lehrern mit den Anforderungen der EASA klarkommt, sind die Anforderungen für Kleinst-Betriebe ungeeignet.

Wer als Fluglehrer allein und mit einem Flugzeug Ausbildung leisten möchte, der sieht sich nach wie vor mit enormen bürokratischen Hürden konfrontiert. Insbesondere die wirtschaftlichen Anforderungen (Ertragsplanung, Auslastung und Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit) sind für Einmann-Betriebe nicht zu schaffen. Besonders hinderlich ist auch die Forderung der EASA nach OR.ATO.010, dass ein Ausbildungsbetrieb als „Legal Entity“ zu führen ist. Dies macht das Regelwerk anfällig für nationale Interpretationen des Unternehmensrechts, so z.B. in Deutschland, wo sich eine restriktive Behörde durchaus auf den Standpunkt stellen kann, eine GbR sei keine „legal entity“, und den Fluglehrer so zur teuren Gründung einer GmbH zwingen könnte.


2. Anforderungen an Flugplätze

Überflüssig muten dagegen die Forderungen des AMC zu OR.ATO.135 „Aerodromes“ an. Hier werden in allen Details Vorschriften gemacht, wie der Heimat-Flugplatz einer Flugschule ausgestattet sein muss und welche Bedingungen er bieten sollte, z.B.:
„under calm wind (not more than 4 knots) conditions and temperatures equal to the mean high temperature for the hottest month of the year in the operating area (…);“Sorry, aber das ist mit Verlaub gesagt schlicht Käse. Wenn es etwas gibt, das ein Fluglehrer in seiner Ausbildung lernt, dann ist es die Fähigkeit, passende Trainingsbedingungen und Trainingsszenarien für seinen Schüler zu schaffen. Hier sollte es die EASA nicht übertreiben. Die Temperaturbedingungen am Schulungsplatz vorzuschreiben ist das Luftfahrtequivalent zur legendären Bananenkrümmungsverordnung.###-MYBR-###
###-MYBR-###3. IR-Ausbildung

Neben den Klein- und Normalbetrieben unterscheidet die EASA auch zwischen Ausbildungsbetrieben, die nur LPL, PPL, SPL and BPL ausbilden. Insbesondere die Anforderungen an den Ausbildungsleiter (Head of Training, HT) und den Chief Flight Instructor sind für Flugschulen, die jenseits von Segelflug, PPL und Ballon ausbilden, strenger.
So wird vom CFI einer solchen weiterführenden Trainingsorganisation z.B. Folgendes verlangt:
“(…) have completed 1000 hours of flight time as pilot in command of which at least 500 hours shall be on flying instructional duties related to the flying courses conducted, of which 200 hours may be instrument ground time.” Für einen ambitionierten Motorflugverein, der seinen Mitgliedern auch eine IFR-Ausbildung ermöglichen möchte, ist das schwer zu schaffen. Hier gibt es vielleicht einen oder zwei IFR-Lehrer, die aber nicht notwendigerweise auch Ausbildungsleiter sind (ist in diesen Ausbildungsbetrieben mehr ein administrativer Job).
Wieder einmal übersieht die EASA geflissentlich, dass es auch private IR-Piloten ohne Ambitionen auf eine Cockpitkarriere gibt. Das IR-Rating ist aus unserer Sicht unbedingt in die Reihe von LPL, PPL, SPL and BPL mit aufzunehmen, um so auch qualifizierten Vereinsausbildungsbetrieben die Möglichkeit zu geben, dies im Rahmen ihrer Strukturen anzubieten.


4. Vereinsausbildungsbetriebe und Dachorganisationen

Ein wirkliches Problem können große Vereinsausbildungsbetriebe und Dachorganisationen bekommen. Sobald nämlich mehr als 20 Fluglehrer tätig sind, fallen diese in die Kategorie „other organisations“ und haben damit eine Vielzahl von zusätzlichen Anforderungen zu erfüllen, die für die meisten Vereine oder Landesverbände weder lösbar noch zweckmäßig sind. Ein Verein mit mehr als 20 Fluglehrern müsste demnach alle Anforderungen nach AMC 2 OR.GEN.200(a)(3) erfüllen, und das wäre mit ehrenamtlichen Ausbildern kaum zumutbar.

Hier müssen sich DAeC und Luftsportverbände dringend zu Wort melden und auf eine Klarstellung des AMC to OR.GEN.200(b) drängen, die es den Vereinen erlaubt, als „small organisation“ weiterzubestehen.


Gedankenexperiment

Die Festlegung auf Safety Management Systeme als einzigem Garanten für Sicherheit und Compliance hat handfeste Folgen. Stellen Sie sich vor: Sie haben ein Flugzeug, Sie sind Fluglehrer und wollen Ihre Frau, Ihre Tochter, Ihren Sohn oder einen guten Freund zum IR bringen. Da Ihnen an der Sicherheit Ihrer Lieben gelegen ist, engagieren Sie sich für die Ausbildung Ihrer Freunde oder Ihrer Familie. Als erfahrener IFR-Pilot nutzen Sie die Gelegenheit, Ihre Kenntnisse aufzufrischen, und machen einen Kurs zum Instrument Instructor.
Beruflich sind Sie eingespannt, Ihr Schüler auch, einen Großteil der Ausbildung müssen Sie im Rahmen ihrer ohnehin privat stattfindenden Fliegerei absolvieren. Die Theorieausbildung wird wohl im Fernkurs mit minimaler Classroom-Zeit erledigt werden, das geht eben nicht anders.
Um aber wenigstens die praktische Flugaus­bildung zum IR mit Ihrer Frau oder mit Ihrer Tochter zu erledigen, müssen Sie nach dem Wunsch der EASA:
  1. Eine Trainingsorganisation als GmbH gründen,
  2. ein Organisation Manual, ein Training Manual und einen Ausbildungs-Syllabus für die IFR-Ausbildung schreiben,
  3. als Accountable Manager, HT und CFI fungieren und einen Wirtschaftsplan aufstellen,
  4. selber erstmal mindestens 500 Stunden IFR-Ausbildung leisten (!!!)
All das, um Ihrem Sohn oder einem Freund 40, 50 oder 60 Stunden IFR-Training zu geben. Wenn das kein bürokratischer Urschrei ist, dann haben wir noch keinen gehört.

Die Aussage von Eric Sivel, vom August 2008, dass man bei den Organisation Requirements für Ausbildungsbetriebe auch kleine Einmann-Schulen im Auge behalten wird, kann ich hier nicht bestätigt finden.

Schon als wir uns in Ausgabe 2008/10 mit dem NPA 2008-17 beschäftigten, vertraten wir bei Pilot und Flugzeug die These, dass der Zugang zu Aus- und Weiterbildung in der Luftfahrt so einfach und bequem wie möglich gehalten werden muss. Es muss im Interesse der Behörde liegen, dass sich Piloten weiterbilden!
Während die Anforderungen der EASA einen für mittlere und große Flugschulen durchaus wünschenswerten Zustand beschreiben, ist die zwingende Bindung an eine ATO zur Ausbildung ein enormes Hindernis – dies gilt insbesondere für Privatpersonen, die keinen Karriereplan verfolgen und im Gegenteil mit einem knappen und unregelmäßigen Zeitplan arbeiten müssen.

Wenn die EASA in der Ausbildung lieber auf abstrakte Management-Strukturen anstatt (wie in den USA) auf die Fähigkeiten und Kompetenzen der Fluglehrer vertraut, ist das noch verständlich, schließlich kann man in Europa im Vergleich zu den USA mit einer wesentlich geringeren Qualifikation FI werden.

Dennoch zwei dringende Forderungen:
  1. Die EASA sollte es ausreichend qualifizierten Lehrern (z.B. FI mit CPL und IFR) erlauben, mit Hilfe eines standardisierten Syllabus eine kleine Zahl von vielleicht zwei oder drei Schülern außerhalb einer ATO auszubilden („Personal Training“).
  2. Die EASA sollte es Kandidaten zumindest bis zum PPL/IR erlauben, sich die erforderlichen Theoriekenntnisse im Selbststudium anzueignen, und hier die Rolle der Behörde auf eine Ergebniskontrolle bei Theorie- und Praxisprüfung beschränken.
Beides würde es einer Vielzahl von Interessenten erlauben, die Ausbildung zu IR oder zu anderen Klassenberechtigungen zumindest einmal zu beginnen, ohne sich gleich zu einem umfangreichen Kurs mit den damit verbundenen Kosten zu verpflichten.
Es ist eben ein Unterschied, ob man Mitte 40 in Familie und Beruf eingespannt ist und vielleicht ab und zu Zeit findet, sich Schritt für Schritt mit dem Fluglehrer seines Vertrauens an das IFR oder die MEL-Berechtigung heranzurobben, oder ob man als 21-Jähriger mit Bankkredit und ohne Verpflichtungen seine Cockpitkarriere beginnt.

Zweifellos, mit der Betonung auf die ATOs kann die EASA zumindest eine gewisse Einheitlichkeit in der Ausbildung gewährleisten. Der resultierende Mangel an Flexibilität in den Wegen zum definierten Performance-Standard aber lässt zahlreiche Ausbildungsvorhaben im privaten Bereich gar nicht erst Realität werden, das erleben wir in der Redaktion von Pilot und Flugzeug allzu oft.
Mit dem ausschließlichen Setzen auf ATOs und den rigiden Trainingskursen innerhalb dieser Ausbildungsbetriebe verhindert die EASA dort, wo diese Trainingsprogramme nicht mehr in die persönliche Lebenssituation passen, eine höhere Qualifikation der Piloten.


Fazit


Home-Study ist im EASA-System nur sehr eingeschränkt möglich. Dies ist eines der Haupthindernisse für berufstätige Privatpiloten eine weitere Qualifikation zu erreichen.
Wie eingangs schon erwähnt, verursacht die EASA durch die Neuausrichtung auf Safety Management Systeme in den Flugbetrieben und Schulen erheblichen Arbeitsaufwand, und dass, nachdem die letzte Änderungswelle zur JAR-Umstellung gerade erst mühsam verdaut wurde.

Die Situation, in die sich die EASA damit in den Augen der Stakeholder begibt, ist nicht unbedingt die allerbeste, insbesondere, weil sie den Betrieben nun intensiver als je zuvor nicht nur vorschreibt, was sie zu tun haben, sondern auch, wie sie es zu tun haben.

Jeder, der lange genug in einem Unternehmen tätig war, hat solche Situationen schon erlebt: Ein neuer „Manager“ kommt herein, mit neuen Ideen, neuen Begriffen und schmeißt das Etablierte um. Dass sich hier auf Seiten der Betroffenen Organisationsträgheit und Widerwillen einstellen, kann kaum überraschen.

Hinzu kommt, dass die nun mit Safety Management Systemen beglückten Betriebe ja nicht unbedingt den Eindruck haben, von der EASA hier aus einem Sumpf von Beinahe-Unfällen und Nahtod-Erfahrungen gerettet werden zu müssen. Im Gegenteil: Die allermeisten Flug- und Ausbildungsbetriebe leisten sehr gute Arbeit und sind mit Recht stolz auf ihre Leute, ihre Prozesse und ihren Safety-Record. Gleiches gilt für private Piloten und Vereine, die ja auch bisher nicht gerade am Rande des Chaos existiert haben.

Jeder gute Manager oder Berater weiß: Wer in einer solchen Situation eine Firmenabteilung oder eine ganze Branche mit neuen Verfahren und neuen Ideen beglücken möchte, der sollte den Betroffenen einen direkten und greifbaren Vorteil bieten. Eine lang ersehnte Veränderung, die außerhalb einer großen Umstellung nicht denkbar erschienen wäre. Theoretische Vorteile der SMS-Methode eignen sich hier nicht als Köder. Wer mit und nicht über oder gar gegen die Betroffenen agieren möchte, der sollte eine wirkliche Karotte hinhalten, etwas, das die Betroffenen sagen lässt: „Gut, wir haben zwar einen Haufen Arbeit mit dem Kram, aber dafür bekommen wir wenigstens xyz ...“

Gute Manager wissen das, und wählen hier als Zugeständnis etwas aus, das früher oder später sowieso gekommen wäre. So oft wie in den EASA-Entwürfen von Management, Stakeholdern und Impact Assessment die Rede ist, hätte man eigentlich meinen können, die EASA hätte diese simple Regel des Change-Managements begriffen.

Wie dem auch sei, wir haben uns umgehört und für die verschiedenen Segmente der allgemeinen Luftfahrt einige Karotten zusammengetragen, die es den Betroffenen erlauben würden, mit dem Begriff „EASA“ nicht mehr nur eine weitere bürokratische Turnübung zu verbinden, sondern eine wirkliche und spürbare Erleichterung:
  1. Für Segelflieger und Ballonfahrer: Verzicht auf das Medical (ich weiß, ich weiß, die „Basic Regulation“ möchte eigentlich ein Medical für alle haben, aber vielleicht ist der Verzicht auf das Medical für diese Piloten ja ein kleiner Preis für die Akzeptanz einer großen Masse).

  2. Für Motorflieger: Spürbare Erleichterungen bei der IFR-Theorie – oder, wenn das gegen die DFS/LH-Clique nicht durchsetzbar ist – wenigstens die einfache Umschreibung (nicht Anerkennung) des US-IFR mittels kurzer Theorieprüfung Luftrecht und Checkflug (wie es umgekehrt auch von der FAA gehandhabt wird).

  3. Für gewerbliche Operator: Zulassung von Single-Engine-Turbine-Mustern im gewerblichen Bereich. Wenn hier mit Senecas und DA-42 herumgegurkt wird, dann dürfte eine TBM oder PC-12 vielleicht nicht mehr ganz so revolutionär erscheinen.

Drei spürbare Erleichterungen, in der Presse gut platziert, würden die Umstellung auf EASA-Regeln in den Augen der Betroffenen in einem ganz anderen Licht erscheinen lassen. Dass die EASA eine Competent Authority ist, steht außer Frage – ob sie auch eine kluge Authority ist, wird sich darin zeigen, ob man Mut findet, die Medizin wenigstens auf einem kleinen Stück Zucker zu reichen.


Feedback zum NPA 2008-22 und zu den NPAs 2007-17 können Sie noch bis zum 28. Februar 2009 bei der EASA hinterlassen. Tipps zum Feedback und dem Feeback-Tool finden Sie in Pilot und Flugzeug Ausgabe 2008/06 und hier auf unserer Internetseite.


  
 
 




16. Januar 2009: Von Oliver Giles an Jan Brill
uuuuupsah,
ich scheine richtig was verpasst zu haben!
Ich lese da immer "SPL",sollte die ULerei nicht national verbleiben oder ging es da nur um Zulassung für LSG?
Warum überhaupt EASA-kriterien dafür,wenn doch die Lizenz nur national erworben werden kann und gegenseitig nicht anerkannt wird?
Besonders wenn nach wie vor ein UL beim Auslandsflug behandelt wird wie ein Experimental oder schlimmer(DK)u.man bei den meisten Nachbarn immer noch min.24 h vorher PP einholen muß.
Oder umgekehrt,soll das dann einfacher werden?
(Was ich zu bezweifeln wage)
Besonders die Einmannflugbetriebe(Echo) bzw. Ausbilder(UL u.E) könnten durch die o.beschr. requirements effektiv verhindert werden.
Man merkt schon irgendwie,daß bei der EASA-geschichte u. der Art wie Vorschriften angedacht werden,ein gewisser Einfluß besteht von seiten der british
C-onspiracy###-MYBR-###A-gainst
A-viation .....

mfG OLVIS
16. Januar 2009: Von Peter Schmidt an Oliver Giles
Beitrag vom Autor gelöscht
17. Januar 2009: Von Markus Hitter an Oliver Giles
Es gibt zweimal "SPL": Einmal wird die (vorgeschlagene) EASA-Lizenz für Segelflugzeuge so heissen: Sailplane Pilot Licence. Zum Anderen wird auch der Luftfahrerschein für Luftsportgeräteführer als SPL bezeichnet: Sport Pilot Licence.

Die letztere SPL ist also für ULs. ULs sind jedoch strikt auf nationaler Ebene geregelt, als ob es keine EASA gäbe. Die EASA leugnet die Existenz von ULs zwar nicht, erwähnt sie in ihren umfassenden Regelwerken aber auch mit keinem Wort.
17. Januar 2009: Von Oliver Giles an Markus Hitter
Ach so,
also keine UL-usurpation durch die Hydra, sondern
nur etwas Buchstabensalat.
Thanks,

mfG OLVIS

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