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1. Februar 2016 Jan Brill

Luftrecht: Flugschule ATO BTO


EASA: Wiederbelebung der Registered Facilities als Basic Training Organisation (BTO)

Mit dem NPA 2015-20 erweckt die EASA de facto die Registered Facilities für nicht kommerzielle Lizenzen, wie PPL, SPL, BPL, und einige Berechtigungen wieder zum Leben. Der Ansatz ist begrüßenswert und holt innerhalb des Rahmens der Basic Regulation so ziemlich das Maximum für die einfachen Trainingsorganisationen heraus. Besonders belämmert stehen mal wieder die Deutschen da, denn nachdem der famose Bund-Länder-Fachausschuss die Fristverlängerung für die Registered Facilities bis 2018 nicht mitgemacht hatte (Begründung: Zwei parallele Regelwerke seien administrativ zu aufwendig), wurden die deutschen RFs entweder mit viel Aufwand zu ATOs gemacht oder zur Aufgabe gezwungen. Für deutsche RFs kommt der Entwurf aufgrund der Faulheit der Verwaltung also zu spät. Eine Auseinandersetzung mit dem NPA, der bis 29. Februar kommentiert werden kann, lohnt aber trotzdem, denn er enthält für neue Trainings-Organisationen einige interessante Ansätze.

Der NPA ist wie bei EASA-Gesetzgebungsverfahren üblich nur auf Englisch verfügbar und befindet sich zurzeit in der Kommentierungsphase. Die EASA nimmt also bis zum 29. Februar 2016 schriftlich über das CRT-System Kommentare entgegen. Die Kommentare können auch auf Deutsch abgefasst werden.


1. Anlass


Es lebe die Registered Facility! Die EASA belebt dieses Konzept einer einfacheren und erreichbareren Flugschule als BTO wieder.
© rvanews.com 
Die EASA hatte in den letzten Jahren erkannt, dass die Zwangsumwandlung aller Registered Facilities in volle ATOs für die betroffenen Schulen und Vereine eine oftmals untragbare Belastung bedeutete. Viele kleine Schulen gaben auf. Aber auch Schulen und Vereine, die sich der ATO-Zulassung unterzogen hatten, stellten schnell fest, dass die für ATOs festgelegten Strukturen auf Betriebe wie z.B. einen Segelflugverein oder eine Ein-Mann-Schule nicht sinnvoll anwendbar sind.

Der Autor machte diese Erfahrung in den letzten zwei Jahren in der Praxis: Der Ausbildungsbetrieb des Segelflugvereins, in dem ich ehrenamtlich tätig bin, stellte im Rahmen des zuständigen Landesverbands frühzeitig auf ATO um. Die dort angewandten Dokumentations-Verfahren und Schülerakten waren zwangsläufig nahezu identisch zu Verfahren, die an großen ATPL-Schulen angewandt werden.

Für die praktische Ausbildung in einem Segelflugbetrieb mit ehrenamtlichen Lehrern und meist jugendlichen Schülern waren sie jedoch (obwohl ausgezeichnet ausgeführt) geradezu spektakulär untauglich.
Es gibt für die Segelflugausbildung nämlich eine bundesweit einheitliche, ausgezeichnete, kurze und vor allem feldtaugliche Dokumentation: den blauen Ausbildungsnachweis. Die meisten Segelfluglehrer kennen den noch aus ihrer Schulzeit und können ihn auswendig herbeten. Er ist kurz, robust und dokumentiert für den Schüler sichtbar den Fortschritt auf dem Weg zu den einzelnen Abschnitten der praktischen Ausbildung.

Er ist aber natürlich in keinster Weise ATO-konform. Die ATO-konforme Dokumentation in der Schülerakte ist aber nicht detailliert genug, um bestimmte wichtige Fortschritte in der Ausbildung darzustellen (in solchen Ausbildungsbetrieben sind viele Lehrer tätig und es kann gut sein, dass man einen Schüler erst kurz vor dem ersten Alleinflug das erste Mal sieht – da ist eine exakte Dokumentation, die auch im Feld verfügbar ist, zwingend).
Das Ergebnis war eine doppelte Buchführung, die unglaublich viel Arbeit, Fragen und Unklarheiten mit sich brachte.


Segelflugschüler beim Ausfüllen des EASA-konformen ATO-Paperworks nach einem Flugtag. Die ATO-Anforderungen sind nicht nur unglaublich viel Arbeit, sondern aufgrund der praktischen Erfordernisse z.B. einer Segelflugausbildung auch für die Dokumentation eines solchen Lehrgangs ungeeignet. Hier erlaubt die BTO in Zukunft die Rückkehr zu bewährten Methoden.
Die ATO hat hier spürbar geschadet. Und von den hehren Zielen des Safety-Management-Systems war ohnehin nichts zu spüren. Dieses verstaubte (säuberlich abgeheftet) im Schrank.

Die Kritik am ATO-Zwang richtet sich also nicht nur auf die damit verbundenen Hürden in Form von Aufwand, Kosten und Bearbeitungszeiten. Die ATO-Struktur, so wie in Part ORA festgelegt, ist für viele Schulen auch schlichtweg ungeeignet. Im Wust von Pseudo-Safety-Management-Systemen, Abstraktionen und untauglichen Dokumentationsverfahren geht die tatsächlich hilfreiche Strukturierung eines Ausbildungsbetriebs unter.

Schuld daran war übrigens nicht nur der Verordnungstext selbst, sondern auch der Umstand, dass zahlreiche Behörden die darin enthaltenen Flexibilitätsbestimmungen und Erleichterungen für kleine und einfache ATOs schlichtweg nicht umsetzten und alle ATOs mehr oder weniger durch die gleiche Mühle drehten. Diesen Sachverhalt sollte man im Hinterkopf behalten, wenn man die Vorschläge zur BTO auf ihre Praxistauglichkeit hin prüft.


2. Bestimmungen für BTOs

Die Autoren des NPA machen keinen Hehl daraus, dass sie am liebsten einfach wieder zu den alten Registered Facilities nach JAR zurückkehren würden. Also Organisationen, die zwar behördlich registriert und überwacht werden, die aber keiner Vorab-Genehmigung für jede Kleinigkeit bedürfen.


Eiertanz um die Basic Regulation

Das geht aber nicht. Denn die Basic Regulation macht Vorgaben, die die EASA nicht brechen kann. Und eine Änderung der Basic Regulation scheint in Europa schwieriger zu sein als eine Neufassung des Alten Testaments. So muss Ausbildung in einer zugelassenen Ausbildungsorganisation stattfinden. Und eine RF ist per Definition nicht zugelassen, sondern eben nur „registered“.
Ein Großteil des NPA sowie des zugehörigen AMC beschäftigt sich also damit, um dieses Problem herumzukommen und die zugelassene BTO de facto zu einer RF zu machen.


Einschränkungen

Grundsätzlich dürften BTOs nur bestimmte Lizenzen und Berechtigungen ausbilden. Dies sind:
  • LAPL
  • PPL (Fläche und Hubschrauber)
  • SPL und BPL
  • Klassenberechtigungen für Single-Engine-Piston-Klassen, also SEP und TMG für Land- und Wasserflugzeuge
  • Kunstflug
  • Banner- und Flugzeugschlepp
  • Nachtflug
  • Bergflugberechtigung
  • Wolkenflugberechtigung für Segelflugzeuge
  • Lehrberechtigung Segelflug und Ballon
  • Prüferberechtigungen für Segelflug und Ballon
Zum Umfang dieser BTO-Tätigkeiten zählt selbstverständlich auch die Auffrischungsschulung für die Erneuerung abgelaufener Berechtigungen. Weiterhin zählt Ausbildungstätigkeit in einer BTO zu den 100 Stunden Ausbildungstätigkeit, die ein FI(A) unter Aufsicht leisten muss.
Die entscheidenden organisatorischen Anforderungen an eine BTO sind in einem neuen Part BTO festgelegt. Man wollte offenbar auch strukturell weg von den untauglichen ATO-Regeln.


Lex LBA

Bemerkenswert ist schon der Weg, wie man BTO wird. Denn obwohl genehmigungspflichtig, legt ARA.BTO fest, dass nachdem der Antrag gestellt ist:

a simple acknowledgement of
receipt may be considered as
the BTO approval certificate.

Das kann man direkt als eine Ohrfeige für das Referat L1 in Braunschweig lesen. Denn angesichts von Bearbeitungszeiten, die sich inzwischen in Jahren bemessen, haben die Autoren des NPA ein weiteres Mal eine Regel verfasst, die vor allem dazu dient, die deutsche Behörde zu umgehen. Wer also den Antrag einreicht und eine Fax-Bestätigung oder einen Rückschein erhält, ist BTO! Egal, wie lange die Behörde für die Bearbeitung des Antrags braucht.

Inhaltlich vorweisen muss eine BTO:
  1. eine verantwortliche Person (representative),
  2. die genutzten Trainings-Programme,
  3. eine Erklärung, dass die BTO eine „safety policy“ hat.
Ein Betriebs- oder Ausbildungshandbuch ist nicht vorgeschrieben, aber ausdrücklich empfohlen. Änderungen in den drei vorgenannten Feldern müssen der Behörde mitgeteilt werden, sind aber ausdrücklich nicht genehmigungspflichtig.
Ebenfalls nicht Bestandteil der Genehmigung oder Meldung sind in der BTO eingesetzte Flugzeuge oder Lehrberechtigte. Der NPA macht auch keine Vorgaben über eine Meldung von Flugschülern an die Behörde.

Allerdings müssen Aufzeichnungen über die Schüler, deren Lernfortschritt und die Trainingsprogramme geführt und drei Jahre lang aufbewahrt werden. Wie die BTO das anstellt, das ist ihr überlassen. Außerdem muss jährlich ein Review durchgeführt werden, der sicherheitsrelevante Ereignisse beleuchtet, Konsequenzen erörtert und generell sicherstellt, dass die Abläufe noch den Bestimmungen für BTOs genügen. Dieser Review schreit geradezu nach einer simplen Checkliste!


Die Anforderungen an eine BTO kön­nen ausdrücklich auch von einzelnen Fluglehrern erfüllt werden. Durch Rückgriff auf bewährtes Kurs­material und mehr Freiheiten in der Doku­mentaion lässt sich eine einfache BTO für einen bestimmten Zweck/Kurs innerhalb von nur wenigen Stunden errichten und in Betrieb nehmen.
© flyhighlexington.com 
Ausdrücklich legt der NPA fest, dass alle Funktionen innerhalb einer BTO von einer Person wahrgenommen werden können. An einigen Stellen referenziert der NPA ausdrücklich eine „one man operation“, die innerhalb als BTO möglich sei.

Im Prinzip verlangt der NPA also nicht mehr, als das, was ein z.B. in den USA allein tätiger Fluglehrer (CFI) vernünftigerweise ohnehin tun würde: Einen geeigneten Trainingsplan aufstellen, den Lernfortschritt dokumentieren und am Ende überprüfen, ob das Training zum gewünschten Erfolg geführt hat. Jeder US-CFI geht so vor, wenn er seinen Job ernst nimmt.
Allerdings muss eine One-Man-BTO dies der Behörde anzeigen, und die Behörde hat das Recht, die Tätigkeit zu beaufsichtigen, was auch unangekündigte Besuche am Sitz der BTO mit einschließt.

Bezüglich der Trainings-Programme macht der NPA ausdrücklich klar, dass ein einmal geprüftes Programm in anderen BTOs nutzbar ist. Dachverbände können also z.B. ein PPL-Trainingsprogramm herausgeben, das dann in jeder BTO genutzt werden kann.

Insgesamt öffnet die BTO die Ausbildungstätigkeit für eine Reihe bewährter Verfahren. Wir haben ja nicht erst 2011 mit der EASA angefangen zu fliegen. Trainingsprogramme und Betriebsverfahren gibt es bewährt und zuhauf. So kann in einer BTO z.B. die seit Jahrzehnten bewährte Segelflugbetriebsordnung (SBO) oder die „Methodik“ (Ausbildungshandbuch) direkt integriert werden, was aufgrund der rigiden Formalvorschriften in einer ATO bislang kaum möglich war.

Eine arbeitsfähige und auf bewährtem Material basierende Flugschule ist also sehr schnell errichtet: Ausbildung gemäß DAeC Methodik, Dokumentation auf dem bewährten blauen Ausbildungsnachweis und einmal jährlich mittels Checkliste überprüfen, dass alles noch aktuell, safe und auf dem neusten Stand ist. Fertig. Und wenn man‘s besonders gut machen will, kann eine Veröffentlichung, wie z.B. die Segelflugbetriebsordnung (SBO), auch noch direkt als Betriebshandbuch eingebunden werden.


Die Safety Policy

Die geforderte Safety Policy ist wieder so eine Abstraktion, mit der sich in der Luftfahrt vorrangig anzutreffende Praktiker erfahrungsgemäß eher schwer tun. „Just don‘t crash“ auf ein DIN A4 Blatt zu schreiben wird sicher nicht reichen bei einem behördlichen Review.

Der NPA fordert hier:

The safety policy statement should define, in relation to the BTO training programme, at least the means and methods used for:
(1) risk identification;
(2) risk assessment; and
(3) adequacy of the mitigation measures (issuance and enforcement).


BTO-Antrag gemäß NPA 2016-20. Mehr ist der Behörde nicht zu übermitteln. Keine Betriebshandbücher und keine Management-Systeme. Wichtiger aber noch: Sobald der Eingang bei der Behörde bestätigt ist, kann das Training beginnen.
Es ist anzunehmen, dass es hier bald Vorlagen für die üblichen Tätigkeiten und Trainings-Programme geben wird. Nach unserer Einschätzung würde hier eine Beschreibung einer allgemein anerkannten Risk-Management-Methodik (z.B. SPE-Model) gepaart mit einem nachvollziehbaren Ereignis-Reporting ausreichen. Wer sich tiefer einarbeiten will, der findet z.B. im FAA Risk Management Handbook (FAA-H-8083-2) hervorragende Ansätze.

In der Praxis können unter dem vorgeschlagenen Dach einer BTO also sehr unterschiedliche Organisationen tätig sein. Vom kompletten Landesverband mit 20 Vereinen und über 100 Lehrern bis zur One-Man-Show, also einem allein tätigen Fluglehrer, der nur gelegentlich mal einen Freund oder ein Familienmitglied ausbildet.

Vor allem aber: Durch die Umkehrung des Genehmigungsablaufs ist eine BTO flexibel. Man kann als Fluglehrer im Prinzip morgens seine BTO-Meldung ans LBA oder den RP schicken und mittags bereits einen PPL oder TMG ausbilden. Vorausgesetzt natürlich, man hat ein brauchbares Trainings-Programm und eine nachvollziehbare Safety-Policy (auf Google gefunden ...).

Die Erweiterbarkeit der BTO sorgt zudem dafür, dass man flexibel auf Kundenwünsche und Erfordernisse eingehen kann. Schnell mal eine Schleppberechtigung ausbilden? TMG auf SEP-Umschulung? Umschulung auf das SEP(sea)-Rating? Ist unter BTO-Bestimmungen nur eine Meldung entfernt. Auch für einzelne Fluglehrer.


Neufassung Auffrischungsschulung

Der NPA enthält aber auch eine Neufassung des AMC und GM zum FCL.720(b)(1). Darin geht es um die Auffrischungsschulung abgelaufener Ratings. Die EASA hatte schon lange angekündigt, hier Vereinfachungen zu erlauben, denn Piloten, deren Rating auch nur einen Tag abgelaufen war, sahen sich seit FCL mit einem vollkommen unverhältnismäßigen Aufwand konfrontiert. Sie mussten an eine ATO gehen, dort ihre Fähigkeiten demonstrieren, dann ggf. eine Auffrischungsschulung absolvieren und konnten dann erst die Prüfung machen.

Das führte in der Praxis zu geradezu grotesken Situationen, vor allem bei Piloten, die ähnliche Muster oder Klassen flogen. Nehmen wir z.B. einen Piloten, der SEP(land) und ein Turbinen-Twin-Muster fliegt und beides gültig im Schein hat, dessen MEP(land) aber seit einer Woche abgelaufen ist. Er ist in den letzten Monaten regelmäßig MEP geflogen. Glaubt bei der EASA wirklich irgendjemand, dass der Pilot aus einer ATO-Auffrischungsschulung irgendeinen vertretbaren Mehrwert zieht?

Leider nicht sonderlich mit Ruhm bekleckert haben sich hier auch manche ATOs, die erstmal lange (und teuer) die Fähigkeiten des Piloten abprüfen und ihm dann ein mehr oder weniger sinnloses Trainings-Programm auferlegen. Besonders behämmert wird dieses Verfahren, wenn es um eher seltene Muster geht, die in der ATO nicht vorhanden sind. Ein MEP-Pilot, der z.B. eine Apache fliegt, wird dieses Flugzeug in einer ATO ganz sicher nicht antreffen oder nutzen können. Eine „Auffrischungsschulung“ auf DA-42 ist dann nicht nur rausgeschmissenes Geld, sondern auch fliegerisch maximal sinnlos.

Die neue Fassung des AMC2FCL.740(b)(1) sieht vor, dass für Non-HPA, Single-Engine-Piston Klassenberechtigungen, die nicht länger als drei Jahre abgelaufen sind, nicht nur ATOs und BTOs Auffrischungsschulungen durchführen können, sondern auch „an instructor“. Also jeder berechtigte Fluglehrer, auch ganz ohne Organisation dahinter.

Der nötige Schulungsumfang sollte dann festgelegt werden:

on a case-by-case basis by the ATO, the BTO or the instructor, taking into account the following factors:
(1) the experience of the applicant by evaluating the pilot’s logbook;

(2) the amount of time elapsed since the privileges of the rating were last used;
(3) whether the applicant has a current rating on another aircraft type or class; and
(4) where considered necessary, the performance of the applicant during a proficiency check.

Ein abgelaufenes Rating führt also nicht mehr zwangsläufig zu einer ATO. Ein Lehrer (und damit jeder Prüfer) kann die notwendige Auffrischungsschulung zumindest in den genannten Fällen auch an Ort und Stelle durchführen und bescheinigen.


3. Kommentierung und Kritik

Innerhalb des existierenden und scheinbar unabänderlichen Rahmens der Basic Regulation hat der NPA sicherlich ein Maximum erreicht, wenn es darum geht, Training erreichbarer, günstiger, praxisorientierter und weniger bürokratisch zu machen.

Einziger Kritikpunkt unsererseits ist die Einschränkung der vereinfachten Trainings-Möglichkeiten auf einmotorige Kolbenflugzeuge. Diese Einschränkung entspricht nicht dem neuen und proportionalen Ansatz, den die EASA nach außen propagiert.

Gerade einfache und im Betrieb kostengünstige Zweimots, wie z.B. die Tecnam P2006T oder die DA-42, haben inzwischen Einzug in Vereine und Fractional-Ownerships gehalten. Vereine, die von der BTO profitieren wollten, wären damit vom Training auf ihren hochwertigsten Flugzeugen abgeschnitten.

Geläufige Kolbentwins sind in ihrer Performance und Komplexität mit Single Engine Mustern vergleichbar. Einzige Besonderheit: Die Handhabung der Twin im Einmotorenflug.

Diese ist aber auch nicht komplexer oder riskanter als die entsprechenden Abnormal-Procedures in der Einmot (z.B. Off-Airport-Landing). Eine BTO, die bis zur PA46-Malibu schulen darf, kommt sicher bei Betrieb und Training auch mit einer Tecnam-Twin oder einer Seminole zurecht. Es wäre schade, wenn die EASA einen Großteil der nicht-gewerblichen Luftfahrt in Vereinen und Zweckgemeinschaften somit weiter von der Zweimot-Fliegerei aussperren würde.

Die Aufnahme von MEP-Mustern in die auf den NPA folgende Opinion der EASA ist nach unserer Ansicht dringend erforderlich.


Auffrischungsschulungen

Analog dazu sollten die vereinfachten Bedingungen für eine Erneuerung einer abgelaufenen Klassenberechtigung auch für MEP gelten.

Wünschenswert wäre auch, die sich bietende Gelegenheit einer Neufassung des AMCs zu nutzen, um endlich den Irrsinn mit angelaufenen IRs zu beseitigen. Zurzeit ist es so, dass unser Pilot aus dem vorangegangenen Beispiel mit gültigem IR auf SEP und gültigem IR auf z.B. King Air, wenn sein MEP-IR auch nur einen Tag abgelaufen ist, an eine ATO muss. Das ist schlichtweg hirnrissig.

Denn die ATO wird – wenn sie nicht völlig irre ist – mit dem Verweis auf zwei gültige IRs über und unter dem MEP darauf verweisen, dass kein Training notwendig ist. Der Weg über die ATO ist allerdings enorm bürokratisch und zeitraubend!
Sinnvoll wäre, unter bestimmten Bedingungen (z.B. weniger als ein Jahr abgelaufen oder vorhandene gültige IR-Ratings in einer anderen Klasse oder auf einem anderen Muster) die Auffrischungsschulung dem Instrumentenfluglehrer (IRI oder FI-IR) anzuvertrauen.

Niemand kann ernstlich behaupten, das dies unter den genannten Bedingungen ein Sicherheitsproblem wäre. Auch hier könnte die EASA bestimmt CRT-Feedback von qualifizierten IR-Lehrern und Prüfern gut gebrauchen.


Welche Flugzeuge dürfen in eine BTO?

Strittig wird auf jeden Fall die Frage: Welche Flugzeuge dürfen in der BTO genutzt werden? Da die BTO ja de jure immer noch genehmigungspflichtig ist, wird sich zumindest das LBA auf den Standpunkt stellen, dass nach Part-M.A.201 i) für eine genehmigungspflichtige Tätigkeit das Flugzeug in einer CAMO geführt werden muss. Das bedeutet dann wieder eine große Erschwernis, wenn ein angehender Pilot den PPL oder das gewünschte Rating auf seinem eigenen Flugzeug machen möchte.
Niemand kann behaupten, dass es ein Sicherheitsrisiko wäre, Piloten auf dem Flugzeug auszubilden, das sie später auch fliegen wollen. Das Gegenteil ist richtig.

Die EASA sollte also dringend den M.A. 201 i) entsprechend anpassen oder im NPA eine Ausnahme davon ausdrücklich zulassen. Sonst mögen BTOs zwar auf der FCL-Seite entlastet werden, könnten aber nicht von Part-ML oder den erleichterten ELA1-Wartungsvorschriften profitieren.


Der Entwurf kann bis 29. Februar 2016 kommentiert werden.


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